U prvom blogu smo pisali o značaju i prednostima e-uprave, a u drugom blogu opisujemo kakve su mogućnosti elektronske komunikacije između građana i poslovne zajednice u Federaciji BiH koje su omogućene izmjenama i dopunama Zakona o upravnom postupku, te koji su izazovi u elektronskoj komunikaciji još uvijek prisutni.
Zakon o upravnom postupku Federacije BiH
Izmjenama i dopunama Zakona o upravnom postupku iz 2022. godine, u FBiH su predviđene odgovarajuće novine u radu organa uprave. Prema obrazloženju obrađivača Zakona, Federalnog ministarstva pravde, jedan od razloga za izmjene i dopune Zakona je što u značajnoj mjeri doprinose modernizaciji rada organa uprave i samog procesa upravnog odlučivanja. Zakon sada predviđa nekoliko novina u radu javne uprave, od kojih je, za temu ovog rada, najvažnija nova mogućnost u načinu komunikacije između organa uprave i stranaka u postupku, jer Zakon omogućava elektronsku komunikaciju između organa i stranaka, odnosno predaju podnesaka i dostavljanje pismena elektronskim putem. Prema obrazloženju Prijedloga zakona, ubuduće će organi uprave i stranke u upravnom postupku imati mogućnost međusobnog komuniciranja i dostavljanja podnesaka putem elektronske pošte i drugih digitalnih sredstava komunikacije, što podrazumijeva uštedu vremena i materijalnih resursa kako stranaka u upravnom postupku tako i organa uprave. Jasna je dakle intencija da Vlade FBiH da se upravni postupak modernizuje u dijelu komunikacije stranaka u postupku, korišćenjam IKT.
Elektronska komunikacija sada je predviđena u nekoliko članova Zakona. Tako član 63. propisuje:
Podnesci se, po pravilu, predaju neposredno ili šalju poštom pismeno, ili u formi elektronske isprave izrađene u skladu s posebnim zakonom, ili se usmeno saopštavaju na zapisnik kod organa, a mogu se, ako nije drugačije propisano, izjavljivati i faksom ili telegrafski. Kratka i hitna saopštenja mogu se davati i telefonski, ako je to po prirodi stvari moguće.
U nastavku istog člana, Zakon navodi:
Organi i stranke, odnosno lica ovlaštena za zastupanje stranaka mogu međusobno komunicirati i u elektronskoj formi ako stranke, odnosno lica ovlaštena za zastupanje stranke, na to pristanu. Podnesci podneseni u elektronskoj formi s elektronskim potpisom smatrat će se vlastoručnim potpisom u skladu sa posebnim propisima. Nadalje, u članu 64. Zakon navodi: Podnesak koji je dostavljen elektronskim putem u skladu sa posebnim propisima smatra se dostavljenim u trenutku kad je organ stranci poslao potvrdu o prijemu podneska. Isti član na kraju propisuje: Elektronski podnesci mogu se predati svakog dana u toku 24 sata. Smatra se da je takav podnesak blagovremen, ako je do isteka ostavljenog roka primljen u sistem za prijem elektronskih podnesak. Važne novine sada su predviđene i članovima 136. i 147. Zakona koje propisuju: Stranka može dati izjavu i putem platforme za video komunikaciju, ukoliko postoje tehničke mogućnost, te: Usmena rasprava se može održati i putem platforme za video komunikaciju, ukoliko postoje tehničke mogućnosti.
Dakle, Zakon u upravni postupak u FBiH uvodi mogućnost elektronske komunikacije između stranaka, koja nije ograničena samo na predaju zahtjeva i drugih pismena u elektronskom obliku, već i na mogućnost davanja/uzimanja izjava, učešća u raspravama i dr. Sve ovo naravno, podrazumijeva ispunjenje potrebnih minimalnih tehničkih uslova, kako na strani uprave, tako i na strani građana i poslovne zajednice. Zaostajanje BiH u segmentu e-uprave obrađeno u prethodnom blogu, i ovdje dolazi do izražaja.
Izazovi digitalizacije (domašaj Zakona o upravnom postupku)
Pravilno shvatanje unapređenja koje Zakon uvodi, ili bolje rečeno mogućnosti za unapređenja, podrazumijeva, pored analize samog teksta Zakona, analizu šireg konteksta primjene Zakona.
Prije svega, Zakon reguliše tzv. opšti upravni postupak, dakle ne i one postupke, odnosno posebne upravne oblasti koje su uređene posebnim federalnim zakonima. Prema načelu supsidijarnosti Zakona, u upravnim oblastima za koje je federalnim zakonom propisan poseban postupak, postupa se po odredbama tog zakona, s tim da se po odredbama ovog zakona postupa u svim pitanjima koja nisu uređena posebnim zakonom. Praktična posljedica ovog je da je domašaj odredbi Zakona ograničen samo na one postupke koji su uređeni ovim Zakonom. Dakle veliki broj posebnih upravnih oblasti nije obuhvaćen ovim novinama, ukoliko i same ove upravne oblasti, tj. njihovi procesni propisi ne sadrže odgovarajuće mogućnosti elektronske komunikacije (kao što to na nivou BiH sadrže oblast carinskih prijava, oblast javnih nabavki i dr.). Zakon se dakle ne primjenjuje direktno i u pogledu svih aspekata upravnih postupaka. Ovo može da rezultira otežanim i kompleksnim postupcima ukoliko neki poseban zakon sadrži restriktivnije propise od Zakona, a posebno ukoliko ne sadrži nikakve odredbe o elektronskoj komunikaciji. Harmonizacija velikog broja posebnih upravnih propisa sa Zakonom, u dijelu elektronske komunikacije, stoga je neophodna. Da bi do ove harmonizacije uopšte došlo, potrebno je izvršiti popis svih ovih upravnih postupaka, odnosno formirati odgovarajuće registre postupaka. O kolikom broju posebnih postupaka se radi govori i to da su čak i pokušaji prostog popisa postupaka u BiH, uključujući i FBiH, često okončavani bez uspjeha (više o tome u izvještajima o monitoringu – Principi javne uprave). Izuzetak može predstavljati nedavni početak digitalizacije javnih usluga u Kantonu Sarajevo, odnosno formiranje e-portala Kantona kao jedinstvenog upravnog mjesta za sve upravne postupke koji su u nadležnost Kantona (više o tome ovdje). Pored digitalizacije usluga, izrada registara upravnih procedura preduslov je formiranja tzv. jedinstvenih upravnih/kontaktnih mjesta (points of single contact), odnosno mjesta na kojima se mogu obaviti svi postupci i formalnosti. Оva јedinstvena upravna mjesta, zajedno sa digitalizacijom usluga, jedni su od osnovnih pravaca reforme javne uprave u EU.
Dalje, pravila, odnosno novine u vezi sa elektronskom komunikacijom koje Zakon sadrži, samo su dio pravila koje su relevantna za primjenu IKT u radu uprave. Ova oblast je uređena, ili bi trebala biti uređena većim brojem propisa i politika, od kojih su najvažniji oni koji regulišu elektronski potpis, elektronski dokument, te ukupnu potrebnu javnu infrastrukturu koja treba da osigura sigurnu i nesmetanu komunikaciju posredstvom IKT. Ovo je posebno naglasiti jer Zakon, u više svojih odredbi koje uređuju elektronsku komunikaciju između stranaka u postupku eksplicitno propisuje obaveznu formu elektronske isprave izrađene u skladu s posebnim zakonom, ili propisuje da će se podnesci podneseni u elektronskoj formi s elektronskim potpisom smatrati vlastoručnim potpisom u skladu sa posebnim propisom. Ovi zakoni su usvojeni i primjenjuju se. Zakon o elektronskom potpisu i Zakon o elektronskom dokumentu, omogućavaju, barem što se zakonskog osnova tiče, validno korišćenje elektronskog potpisa u komunikaciji sa upravom u FBiH. Međutim, ponovo je važno napomenuti da mnogi upravni postupci, uređeni posebnim propisima, nisu harmonizovani sa Zakonom u dijelu priznavanja elektronske komunikacije kao validne. Takođe, korišćenje elektronskog potpisa samo je jedan od aspekata komunikacije sa upravom. Ukoliko je npr. uz elektronski podnesen zahtjev, potrebno dostaviti i odgovarajuću dokumentaciju, a posebnim propisom nije predviđeno da istu pribavlja organ kojem se zahtjev podnosi, tada je elektronska komunikacija lišena smisla, jer stranka svejedno mora traženu dokumentaciju dostaviti u fizičkom obliku.
Javnu upravu karakteriše tzv. efekat silosa, odnosno tendencija uprave da organizaciji poslovanja pristupi na osnovu odvojenih funkcija, u postojećoj hijerarhiji, što dovodi do toga da različiti organi rješavaju samo pojedine dijelove postupka. Tek zahtjev stranke ove pojedine postupke sjedinjuje u jednu cjelinu. Efikasna upotreba IKT otežana je dakle i fragmentacijom uprave, odnosno tendencijom da se i proces digitalizacije odvija u postojećim procesima u već pomenutim organizacijskim silosima. Potrebno je dakle obezbijediti hijerarhijski pristup i visoku koordinaciju između mnogobrojnih inicijativa digitalizacije, te obezbijediti institucionalnu koordinaciju.
Na kraju, sama tehnološka komponenta je veoma zahtjevna. Potrebno je obezbijediti da zaposleni u javnoj upravi raspolažu potrebnim znanjima i vještinama radi neometanog korišćenja IKT u svom radu, što često nije slučaj. Upravo iz tog razloga upravljanje ljudskim resursima jeste jedna od osnovnih oblasti reforme javne uprave u BiH. Komponente softvera i potrebne fizičke infrastrukture u BiH takođe su veoma značajne. Veliki dio IKT koje se koriste u institucijama su zastarjele, te su neophodne nove softverske i hardverske komponente. Potrebno je obezbijediti interoperabilnost (sposobnost IKT i poslovnih procesa da podrže protok podataka i omoguće razmjenu informacija i znanja) unutar samih institucija i to na različitim nivoima vlasti, kako bi se osiguralo da građani i poslovna zajednica mogu početi uživati u koristima efikasnosti modernog sistema e-uprave.
U trećem, posljednjem, dijelu biće navedeni primjeri elektronske komunikacije od kojih građani i poslovna zajednica već imaju konkretne koristi